Информационная справка: национальный превентивный механизм

Коалиция гражданского общества против пыток и безнаказанности в Таджикистане подготовила информационную справку «Национальные правозащитные учреждения в роли национальных превентивных механизмов» для рабочей группы по продвижению и ратификации Факультативного протокола Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (ФПКПП). На основе подготовленной правозащитникам информации также выпущены памятка и карманная книга для рабочей группы по продвижению и ратификации ФПКПП.

В прошлой публикации мы знакомили вас с информацией об основах работы Подкомитета по предотвращению пыток (ППП).

В этой подборке приводим информацию, подготовленную таджикскими правозащитниками, о национальном превентивном механизме и его основных функциях.

Национальные превентивные механизмы

Авторы информационной справки «Национальные правозащитные учреждения в роли национальных превентивных механизмов» указывают, что национальные превентивные механизмы — это организации, назначенные государствами во исполнение ФПКПП для предупреждения пыток и иных форм жестокого обращения на национальном уровне. В рамках предоставленного мандата НПМ проводят регулярные посещения мест лишения свободы, представляют доклады и вносят рекомендации, касающиеся действующего законодательства или законопроектов. Благодаря регулярным посещениям мест содержания под стражей на национальном и местном уровне, повседневным контактам с государственными органами и глубокому знанию контекста НПМ играют ключевую роль в предупреждении пыток, дополняя работу международных органов.

Основной задачей НПМ является рассмотрение вопросов обращения с лицами, лишенными свободы, в целях усиления их защиты от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. НПМ представляют компетентным органам (министерствам, правоохранительным органам и руководству мест лишения свободы) рекомендации относительно улучшения обращения с лицами, лишенными свободы, а также предложения и замечания, касающиеся действующего законодательства или законопроектов в этой̆ сфере.

При этом, необходимо учитывать, что мандат НПМ носит превентивный характер - они не проводят расследования и не выносят решений по жалобам на применение пыток или жестокого обращения, даже если они сталкиваются с такими случаями при выполнении своих функций в ходе посещений. Законодательство, предусматривающее создание НПМ, должно обязывать компетентные органы и другие заинтересованные стороны рассматривать рекомендации, представленные НПМ, и вступать с ними в диалог относительно их реализации.

Модели НПМ

В Факультативном содержится множество подробных рекомендаций, касающихся создания Национального превентивного механизма (НПМ), при этом не предусматривает какой-либо конкретной или специальной формы НПМ.

Тем не менее, протокол содержит минимальные требования к НПМ, в соответствии с которыми национальный превентивный механизм должен:

• Быть независимым (функциональная, кадровая и ведомственная независимость)
• Обладать достаточными ресурсами (финансовыми, кадровыми, организационными)
• Обладать достаточным и разносторонним опытом для выполнения своего мандата
• Обладать правами и гарантиями, в частности, иметь право доступа во все места лишения свободы, к любым сведениям и лицам
• Пользоваться льготами и иммунитетами (в том числе защитой от санкций и правом на соблюдение конфиденциальности информации).

Государства имеют возможность либо учреждать новые органы, либо поручать выполнение функций НПМ существующим органам, в том числе децентрализованным отделениям. При этом, национальные правозащитные организации (НПЗУ) играют важную роль в исполнении ФПКПП. Таким образом, органами, учрежденными в качестве НПМ, могут быть, например, национальные правозащитные учреждения, в том числе институт Омбудсмена, (включая модель Омбудсмен плюс), национальные комиссии по правам человека и консультативные комиссии.

Назначение национальных правозащитных учреждений в качестве национальных превентивных механизмов в соответствии с ФПКПП может иметь ряд преимуществ. То обстоятельство, что (в большинстве случаев) ими являются уже существующие учреждения с мандатом в области прав человека предполагает, что, как правило, они обладают характерными чертами, опытом, методологией и инфраструктурой, способствующими выполнению мандата НПМ.

При этом, в своих руководящих принципах ППП подчеркивает, что, если орган, назначенный в качестве НПМ, также выполняет и другие функции, желательно, чтобы функции НПМ осуществлялись в рамках отдельного подразделения или департамента, имеющего собственный персонал и отдельный бюджет.

Статья 18(4) ФКПП требует, чтобы при создании НПМ должное внимание уделялось тому, чтобы эти учреждения придерживались Принципов ООН, касающихся статуса национальных учреждений (Парижские принципы) в целях обеспечения эффективного функционирования НПМ. Соблюдение Парижских принципов обеспечивает независимость учреждения, широкий мандат в области прав человека, адекватное финансирование и инклюзивный и транспарантный процесс отбора и назначения.

Правовая основа и объем полномочий

В то время как ФПКПП не предусматривает наличия законодательной базы для создания НПМ, ППП рекомендует четко излагать мандат и полномочия НПМ в конституционном или законодательном акте. В этих актах также должны определяться процесс отбора, срок полномочий, финансирование и порядок подотчетности.

Законодательный мандат должен наделять НПМ полномочиями, в том числе правом на проведение посещений, доступ к информации, вынесение рекомендаций и поддержание контактов с Подкомитетом. В некоторых странах странах законодательство ограничивается указанием конкретных учреждений в качестве НПМ. К примеру, в Испании в Закон об Омбудсмене были внесены дополнения, предоставляющие ему мандат НПМ в соответствии с ФПКПП (его функции возложены на Заместителя омбудсмена) и создающие Консультативный совет, призванный содействовать этому НПМ в технических и правовых вопросах. Однако другие полномочия и привилегии, предусмотренные ФПКПП, не были предусмотрены законодательством.

Функции НПМ

Посещения

Основной функцией НПМ является посещение мест содержания под стражей. Согласно статье 4 Факультативного протокола мандат НПМ на проведение посещений должен распространяться на любое место, где содержатся или могут содержаться лица, лишенные свободы, т.е. место, которые эти лица не имеют права покинуть по собственной воле. Целью таких посещений является регулярная проверка обращения с лишенными свободы лицами.

Посещения, проводимые в рамках ФПКПП, должны носить превентивный характер. Это означает, что посещения направлены на предотвращение пыток или жестокого обращения до их совершения с помощью двух взаимодополняющих средств:

• конструктивный диалог с должностными лицами на основе подробных рекомендаций, подготовленных на основе независимого и экспертного анализа системы содержания под стражей с использованием информации из первых рук; и
• сдерживание, основанное на повышенной вероятности обнаружения в будущем с помощью непосредственного наблюдения, которого преступники не могут так легко избежать, запугивая задержанных, с тем чтобы они не подавали официальных жалоб.

Таким образом, превентивный характер этих посещений отличает их по цели и методологии от других видов посещений, которые могут проводиться независимыми органами в местах содержания под стражей, когда посещения проводятся на основе получения конкретной жалобы о нарушении прав лиц, лишенных свободы.

Ст. 4 ФПКПП содержит весьма широкое определение «мест лишения свободы». К данному понятию могут относиться места, которые не являются официальными местами содержания под стражей, но в которых находятся люди, лишенные свободы.  Нормы ФПКПП не дают исчерпывающего списка мест содержания под стражей, подпадающих под сферу действия Протокола, для того чтобы он не был слишком узким и ограничительным в своей классификации мест содержания под стражей.

К сфере действия статьи 4 относятся фактические места содержания под стражей, включая следующие (но не ограничиваясь ими):

• полицейские участки;
• участки сил безопасности;
• все СИЗО;
• тюрьмы предварительного заключения; 
• тюрьмы для приговоренных заключенных;
• центры для несовершеннолетних;
• иммиграционные центры;
• транзитные зоны в международных портах;
• центры для задержанных беженцев;
• психиатрические учреждения и места административного задержания.

Таким образом, НПМ должен посещать, достаточно широкий спектр учреждений - не только «традиционные учреждения», такие как тюрьмы, следственные изоляторы, а также и менее «традиционные» места. Например, психиатрические учреждения, лагеря беженцев, учреждения для несовершеннолетних, центры для иммигрантов, транзитные зоны в международных пунктах и т. д.

Консультации

НПМ также выполняют консультативную функцию, которая включает в себя выработку рекомендаций для государственных органов (мнения, предложения, доклады), представление законодательных предложений, рассмотрение правил в отношении задержания (нормы и инструкции, методы и практика допроса) и вопросов, связанных с персоналом, имеющим отношение к содержанию под стражей, допросам или обращению с лицами, лишенными свободы (например, сотрудники правоохранительных органов, гражданский, военный и медицинский персонал, государственные должностные лица). НПМ также участвуют в подготовке докладов государств-участников механизмам по правам человека, представляют этим механизмам свои доклады и выполняют их рекомендации.

Образование и просвещение

НПМ участвуют в разработке и проведении учебных и просветительских программ для школ, университетов и профессиональных кругов, а также в анализе программ учебных заведений с целью содействия включению материалов и информации, касающихся запрещения пыток, в программы подготовки сотрудников правоохранительных органов, гражданского, военного и медицинского персонала, государственных служащих и других лиц, которые имеют отношение к содержанию под стражей, допросам или обращению с лицами, которые подвергаются любой форме задержания.

Сотрудничество

НПМ предусматривают взаимодействие с органами власти государства-участника и другими заинтересованными сторонами через конструктивный диалог по вопросу предупреждения пыток и жестокого обращения. Кроме того, НПМ устанавливает и поддерживает контакты с другими НПМ в целях обмена опытом и повышения эффективности своей деятельности, а также с ППП в рамках регулярных встреч и обмена информацией.

Сотрудничество с гражданским обществом

Для обеспечения эффективной деятельности НПМ, государства-участники должны обеспечить прозрачность и инклюзивность процесса создания данного учреждения. В Предварительных инструкциях по созданию и развитию НПМ, ППП рекомендует следующее:

«НПМ должен развиваться посредством публичного, всеобъемлющего и прозрачного процесса создания, включая гражданское общество и других акторов, вовлеченных в предупреждение пыток; там, где ранее существующий орган рассматривается для назначения в качестве НПМ, этот вопрос должен стать предметом открытого обсуждения с привлечением гражданского общества».

В качестве отправной точки следует учитывать, как можно более широкий круг соответствующих субъектов:

• представители политического руководства исполнительного правительства и соответствующих членов постоянной администрации, обладающих техническими знаниями (на всех применимых уровнях: местном, провинциальном и/или национальном)
• национальные НПО и другие группы гражданского общества,
• национальные правозащитные учреждения (комиссии по правам человека или, например, бюро омбудсмена),
• организации, которые уже посещают места содержания под стражей (в том числе надзорные органы, судьи по вынесению приговоров),
• Члены законодательного органа, представляющие как правительство, так и оппозиционные партии,
• В некоторых случаях региональные и международные межправительственные и неправительственные правительственных организаций.

Выбор организаций или отдельных лиц для представления гражданского общества должен производиться самим гражданским обществом или в консультации с ним, а не односторонним решением исполнительного правительства. Хотя важно, чтобы в дискуссиях участвовали ведущие правозащитные НПО, в них следует также включить другие группы гражданского общества, такие, как реабилитационные центры для жертв пыток, ассоциации родственников, заключенных и благотворительные или религиозные организации групп, работающих в местах лишения свободы. Важно помнить, что ФПКПП охватывает не только места лишения свободы и полицейские участки, но и другие места, такие, как психиатрические учреждения и центры содержания иммигрантов. Поэтому в этот процесс следует вовлекать также организации, работающие с особо уязвимыми группами населения: например, организации, работающие с мигрантами, просителями убежища, беженцами, несовершеннолетними, женщинами, этническими и культурными меньшинствами и инвалидами.

Усилия Таджикистана по предупреждению и эффективной борьбы с пытками

Республика Таджикистан является членом Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (КПП) с 1995 года и Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП) с 1999 года. В рамках своих обязательств по этим двум важным правозащитным документам, за последние два десятилетия Республика Таджикистан предприняла ряд систематических шагов по борьбе с пытками и другими видами жестокого обращения. Эти шаги были предприняты как в законодательной, институциональной, так и в практической сферах.

Так в 2002 году правительством страны было принято решение о передаче пенитенциарной системы из ведения МВД в ведение Министерства юстиции, тем самым разграничив полномочия органов уголовного преследования и полномочия органов, исполняющих уголовные наказания. На данный момент система исполнения уголовных наказаний, следственные изоляторы и исправительные учреждения находятся в ведении ГУИН, за исключением Следственного изолятора Государственного комитета национальной безопасности.

В 2008 году был принят Закон "Об Уполномоченном по правам человека в РТ" и 27 мая 2009 года был назначен первый Уполномоченный по правам человека в РТ. 

23 декабря 2009 года был принят новый Уголовно-процессуальный Кодекс РТ, который в целом, соответствует международным стандартам в области уголовного судопроизводства. Новый УПК закрепил норму о недопустимости доказательств, полученных с применением пыток.

В 2010 году был принят закон «О государственной защите участников уголовного судопроизводства, который может быть применен в отношении жертв и свидетелей пыток».

29 декабря 2011 года Указом Президента РТ была создана рабочая группа по проведению образовательных семинаров и разъяснительных работ с целью предупреждения пыток в отношении заключенных, возглавляемая Председателем Конституционного суда РТ г-ном Махмудовым М.

В июне 2011 года был принят Закон О порядке и условиях содержания под стражей подозреваемых, обвиняемых и подсудимых. Закон регулирует порядок и условия содержания под стражей подозреваемых, обвиняемых и подсудимых, определяет гарантии их прав и законных интересов. Помимо всего прочего данный закон содержит запрет содержания под стражей лиц в целях мучений, пыток, нанесения физического и морального вреда.

В апреле 2012 года, были внесены изменения в УК РТ и включена специальная статья 143 прим 1, предусматривающая ответственность за применение пыток.

В июне 2012 года было принято Постановление Пленума Верховного Суда РТ О применении норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства в борьбе с пытками.

Предпринимаются меры по внедрению стандартов Стамбульского протокола в деятельность медицинских работников. Так, приказом Министра здравоохранения и социальной защиты населения РТ №918 от 01 ноября 2014 был утвержден «Сборник нормативно правовых актов судебно- медицинской экспертизы и методический порядок организации и производства судебно-медицинских экспертиз»; и медицинские бланки для проведения судебно-медицинских экспертиз и проведения медицинских освидетельствования врачами согласно стандартам, Cтамбульского протокола. Приказом министра здравоохранения и социальной защиты населения РТ № 1157 от 27.12.2018 г. был утвержден «Сборник нормативных правовых актов о психиатрической службе и методический порядок организации и проведения судебно-психиатрических экспертиз и порядок оказания психиатрической помощи, лицам, страдающие психическими расстройствами», который соответствует принципам, изложенным в Стамбульском протоколе и Бланк –заключение судебно-психиатрического эксперта (Комиссии экспертов). Совместным Приказом МЮ РТ и МЗ и СЗН РТ №40\402 от 01.05.2018г был утвержден новый «Порядок организации медицинской помощи лицам, отбывающим наказание в местах лишении свободы и заключённым под стражу» в соответствии со стандартами Стамбульского протокола. Разработан новый «Акт медицинского освидетельствования лиц, заключенных под стражу».

В мае 2016 года Президент Эмомали Рахмон подписал поправки в законодательство Республики Таджикистан, которые значительно улучшили внутреннее законодательство о гарантиях прав задержанных лиц и лиц, содержащихся под стражей. В последующие годы, законодательные гарантии прав задержанных лиц и лиц, содержащихся под стражей, укреплялись.

19 апреля 2019 года была принята Программа судебно-правовой реформы в Республике Таджикистан на 2019-2021 годы, направленного на дальнейшее укрепление основных гарантий прав человека в системе уголовного правосудия, в том числе по применению мер пресечения в виде заключения под стражей.

07 сентября 2019 года Генеральным прокурором РТ была принята Инструкция о методах

и способах осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности по предупреждению, выявлению и расследованию пыток, который представляет собой комплекс рекомендаций сотрудникам органов прокуратуры по осуществлению деятельности по предупреждению и эффективной борьбы с пытками.

В 2020 году приняты поправки в Уголовный кодекс Таджикистана, которые предусматривают ужесточение наказания за пытки в соответствии со статьей 143. 1.

Вопросы присоединения к ФПКПП и создания НПМ поднимались также в ходе рассмотрения докладов Республики Таджикистан в договорных органах ООН правам человека (Комитет ООН по правам человека (2005, 2013 и 2019 гг.) и Комитет ООН против пыток (2006, 2012 и 2018 гг.)), Совете ООН по правам человека в рамках Универсального периодического обзора (2011, 2016 и 2021), а также визита Специального докладчика по вопросам пыток и других форм жестокого, бесчеловечного и унижающего достоинство обращения и наказания г-н Хуан Мендез.

В своих планах мероприятий по выполнению рекомендаций договорных органов, Совета по правам человека и Специального докладчика, Республика Таджикистан обязалась изучить вопросы присоединения к ФПКПП.

• В настоящее время, с целью изучения механизма реализации Факультативного протокола к Конвенции против пыток создана рабочая группа из числа представителей Уполномоченного по правам человека, Парламента, Исполнительного аппарата Президента РТ, прокуратуры, МВД, судебных органов, ГУИН МЮ РТ, Министерства образования и науки Республики Таджикистан, ГУ «Республиканский центр психического здоровья детей и подростков», а также представителей академических кругов и гражданского общества).

Независимый мониторинг закрытых и полузакрытых учреждений

С 2004 года институты гражданского общества и МККК не имеют доступа в исправительные учреждения страны для проведение независимого мониторинга. Доступ в исправительные учреждения имеет лишь строго ограниченное число НПО, занимающихся в основном гуманитарной и благотворительной деятельностью.

Продвижение права на свободу от пыток, а также содейстие ратификации ФПКПП является одним из приоритетов Стратегии Уполномоченного по правам человека в Республике Таджикистан на 2011-2015, 2016-2020 и 2021-2025 годы. В целях обеспечения эффективной реализации данного направления Уполномоченный по правам человека осуществляет свою деятельность путем рассмотрения жалоб на возможность применения пыток и жестокого обращения, регулярных посещений, проверок и мониторинга в закрытых и частично закрытых учреждениях, а также повышение уровня правового знания сотрудников пенитенциарных учреждений.

В декабре 2013 г. при Уполномоченном по правам человека (УПЧ) была создана межведомственная рабочая группа по продвижению ратификации ФПКПП. С целью предотвращения случаев пыток в рамках деятельности Рабочей группы создана Мониторинговая группа для посещения мест лишения и ограничения свободы из числа представителей Аппарата Уполномоченного по правам человека и институтов гражданского общества. За 2013 по 2021 гг. мониторинговая группа провела более 120 посещений закрытых и частично закрытых учреждениях и воинских частях Министерства обороны РТ.