Создание национального превентивного механизма

Коалиция гражданского общества против пыток и безнаказанности в Таджикистане подготовила информационную справку «Национальные превентивные механизмы» для мониторинговой группы при Уполномоченном по правам человека в Республике Таджикистан.

В прошлой публикации мы знакомили вас с информацией о взаимодействии Подкомитета по предотвращению пыток (ППП) с национальными превентивными механизмами.

В этой подборке приводим информацию, подготовленную таджикскими правозащитниками, о правовой основе и объеме полномочий национального превентивного механизма, его основных функциях.

Авторы информационной справки «Национальные превентивные механизмы» приводят, что государства-участники обязаны учредить национальные превентивные механизмы в течение одного года после ратификации и вступления в силу Факультативного Протокола. Тем не менее, согласно статье 24 Протокола, после ратификации Государства могут сделать заявление относительно временной отсрочки выполнения своих обязательств в отношении национальных механизмов (или международных механизмов) первоначально на три года, после этого стране могут предоставить отсрочку еще на два года.

Основные критерии эффективного Национального Превентивного Механизма

Обеспечение эффективного функционирования НПМ является постоянным обязательством государств-участников Факультативного протокола.

В ФПКПП содержатся минимальные требования, выполнение которых позволит обеспечить эффективное функционирование НПМ:

• Независимость (мандат, функционирование, финансирование)
• Компетентные и независимые члены
• Регулярная оценка эффективности стратегии
• Выполнение основных функций

Правовая основа и объем полномочий

Функциональная независимость включает в себя законодательный мандат, оперативную и финансовую независимость.

Законодательный мандат

В то время как ФПКПП не предусматривает наличия законодательной базы для создания НПМ, ППП рекомендует четко излагать мандат и полномочия НПМ в конституционном или законодательном акте. В этих актах также должны определяться процесс отбора, срок полномочий, финансирование и порядок подотчетности.

Законодательный мандат должен наделять НПМ полномочиями, в том числе правом на проведение посещений, доступ к информации, вынесение рекомендаций и поддержание контактов с Подкомитетом.

Оперативная независимость

НПМ должны обладать оперативной независимостью. Они не должны подлежать институциональному контролю со стороны исполнительной ветви власти, например, министерства, исполнительного органа, президента или премьер-министра. Закон должен прямо предусматривать, чтобы органы исполнительной власти не вмешивались в деятельность НПМ и в исполнение им своего мандата (например, не выдавали указаний их персоналу, не вносили изменений в их мандат и т.п.).

От НПМ не следует требовать выполнения дополнительных полномочий, которые могут вступить в конфликт или противоречие с мандатом ФПКПП, таких как рассмотрение жалоб, судебное преследование или административные полномочия (например, администрирование тюрем).

• Взаимоотношения между национальными превентивными механизмами и национальными правозащитными учреждениями

В случае, когда национальные правозащитные учреждения (НПЗУ) назначаются в качестве НПМ, Подкомитет может рекомендовать, чтобы выполнение функций НПМ осуществлялось в рамках отдельного организационного подразделения со своим отдельным руководителем в условиях оперативной независимости. Например, НПМ не должны становиться подразделениями юридического отдела, поскольку в этом случае будет ограничена их независимость и освещенность их деятельности. Наконец, их организационная структура должна отражать требования Факультативного протокола, а также функциональную автономию в плане их ресурсов, планов деятельности, выводов, рекомендаций и прямых (и при необходимости конфиденциальных) контактов с ППП.

Координация деятельности НПЗУ и НПМ играет важную роль, поскольку осуществляемые ими виды деятельности дополняют друг друга. Например, полученные НПЗУ жалобы, касающиеся определенного места заключения, могут быть полезны НПМ для проведения профилактических мероприятий, в свою очередь, деятельность НПМ может иметь первостепенное значение для лиц, которые занимаются расследованием жалоб или других заявлений.

• Взаимосвязь между национальными превентивными механизмами и организациями гражданского общества

Во многих странах организации гражданского общества (ОГО) играют важную роль в сфере предупреждения, мониторинга и пресечения пыток и оказания помощи жертвам пыток. ОГО представлены различными субъектами, в том числе неправительственными профессиональными организациями (ассоциации медицинских работников или коллегии адвокатов и пр.), поэтому коммуникация и сотрудничество между НПМ и ОГО играет решающую роль в сфере предупреждения пыток. ППП рекомендует НПМ «создать устойчивые каналы коммуникации» с ОГО.

Тем не менее, с точки зрения сохранения беспристрастности НПМ всегда следует проявлять осмотрительность в целях сохранения своей независимости. Например, когда ОГО предлагают НПМ сотрудничество в рамках какого-либо проекта, НПМ следует по возможности участвовать уже на этапе планирования, а мероприятия по предупреждению должны занимать центральное место в любой совместной деятельности таким образом, чтобы НПМ всегда действовали в рамках своего мандата.

Финансовая независимость

Государства-участники несут юридические обязательства, касающиеся выделения специальных ресурсов, необходимых для эффективного и независимого функционирования НПМ и выполнения им задач, предусмотренных в ФПКПП.

Финансовая самостоятельность является основополагающим условием независимости. Законодательство, касающееся вопроса создания НПМ, также должно содержать положения, касающиеся источника и характера финансирования, а также процесса выделения ежегодных средств для НПМ.

Выделение бюджетных ассигнований может осуществляться в рамках следующих этапов:

1. НПМ формируют свои бюджеты в соответствии с рабочим планом.
2. Проекты бюджетов вместе с общей суммой финансирования направляются соответствующим органам власти и/или в парламент. Если НПМ созданы в рамках, существующих учреждений (например, института Омбудсмена или НПЗУ), их бюджеты должны формироваться и направляться на рассмотрение отдельно от бюджетов этих учреждений.
3. Руководители НПМ представляют свои бюджеты.
4. НПМ вправе самостоятельно определять приоритеты в отношении расходования средств в рамках общего выделенного бюджета.

Учитывая требование в отношении независимости, НПМ также должны иметь право на мобилизацию средств из других источников, таких как частные или международные учреждения- доноры. Такого рода средства не лишают механизмы права на получение государственного финансирования, напротив, государства, создающие такие учреждения, несут постоянные правовые обязательства по их финансированию.

Знания, опыт и независимость

Авторы информационной справки приводят, что положения ФПКПП требуют создания НПМ в качестве репрезентативных органов, как с точки зрения участия в их работе различных групп общества (участие представителей меньшинств, принцип гендерного равенства и т.д.), так и с точки зрения участия специалистов с квалификацией в различных областях.

Члены НПМ должны обладать знаниями и опытом, необходимыми для эффективного функционирования этих механизмов. При комплектации штата следует обращать внимание на разнообразие профессиональных знаний и опыта, а также обеспечивать гендерный баланс и адекватную представленность существующих в стране этнических групп, меньшинств и групп коренного населения. Соответствующие специальные знания охватывают квалификации в области юриспруденции, здравоохранения, психологии, знания гендерных вопросов и вопросов, связанных с детьми, а также другие смежные компетенции, необходимые для осуществления НПМ своей деятельности на основе обоснованного и комплексного подхода.

НПМ должны набирать своих сотрудников без вмешательства в этот процесс внешних субъектов. Их сотрудники должны обладать соответствующими знаниями и опытом, в том числе в юридической и медицинской областях, а также иметь разнообразные квалификации и профессиональные знания, необходимые для надлежащего выполнения НПМ своего мандата. В качестве отправной точки следует учитывать, как можно более широкий круг соответствующих субъектов:

• представители политического руководства исполнительного правительства и соответствующих членов постоянной администрации, обладающих техническими знаниями (на всех применимых уровнях: местном, и/или национальном)
• национальные НПО и другие группы гражданского общества,
• национальные правозащитные учреждения (комиссии по правам человека или офисы омбудсмена),
• Члены законодательного органа, представляющие как правительство, так и оппозиционные партии,
• В некоторых случаях региональные и международные межправительственные и неправительственные правительственных организаций.

Также важно, чтобы в дискуссиях участвовали другие группы гражданского общества, такие, как реабилитационные центры для жертв пыток, ассоциации родственников, заключенных и благотворительные или религиозные организации групп, работающих в местах лишения свободы. Важно помнить, что ФПКПП охватывает не только места лишения свободы и полицейские участки, но и другие места, такие, как психиатрические учреждения и центры содержания иммигрантов. Поэтому в этот процесс следует вовлекать также организации, работающие с особо уязвимыми группами населения: например, организации, работающие с мигрантами, просителями убежища, беженцами, несовершеннолетними, женщинами, этническими и культурными меньшинствами и инвалидами.

Члены механизма должны обладать личной и институциональной независимостью от государственных органов. Они не должны занимать государственных постов или иметь личных связей, которые могут стать причиной реального или предполагаемого конфликта интересов в ходе выполнения мандата НПМ. Например, прокуроры, сотрудники пенитенциарной системы, лица, являющиеся членами политических партий, или имеющие близкие личные отношения с представителями правительства, а также судьи и адвокаты могут оказаться в ситуации конфликта интересов, что сделает невозможным принятие их в члены НПМ.

Возобновляемый срок полномочий должен быть достаточным для обеспечения независимого функционирования НПМ, гарантии занятости и адекватного вознаграждения для привлечения лиц, обладающих опытом в области предупреждения пыток и способствующих развитию институциональных знаний. Например, некоторые государства отдают предпочтение пятилетнему сроку полномочий, который может быть достаточным для эффективной работы членов механизма, не вызывая у них особой озабоченности по поводу будущих карьерных перспектив. Другие государства предпочитают более длительные сроки полномочий, которые являются фиксированными и не продлеваемыми.

Процесс отбора. Члены НПМ должны выбираться на основе открытой, прозрачной и инклюзивной процедуры. Процесс отбора должен быть по возможности регламентирован в законодательстве о НПМ. Законодательство должно отражать следующие моменты, касающиеся членов таких механизмов:

• процесс отбора членов НПМ (методы и критерии назначения);
• срок полномочий членов механизма;
• все основания для увольнения членов механизма (и процедуры обжалования).

Также законодательство должно отражать следующие моменты, касающиеся членов и сотрудников НПМ:

• привилегии и иммунитеты, которые необходимы для независимого осуществления ими своих функций;
• защита от репрессий членов или сотрудников механизма, их семей или любых других лиц, которые вступали в контакт с НПМ.

Процесс отбора должен включать в себя консультации с широким кругом групп гражданского общества, такими как неправительственные организации, социальные и профессиональные организации, а также с университетами и другими экспертами. Процессом отбора могут руководить специальные органы, отвечающие за назначение, парламентские комитеты и независимые судебные комиссии или аналогичные механизмы.

Привилегии и иммунитет

Авторы информационной справки подчеркивают, что согласно положениям Факультативного протокола, государство должно обеспечить, чтобы члены НПМ и его сотрудники пользовались такими привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для независимого осуществления ими своих функций.

Эти привилегии и иммунитеты обеспечивают защиту независимого осуществления мандата НПМ.

В период пребывания членом НПМ и в связи с работой в НПМ следует обеспечить:

• иммунитет от личного ареста или задержания;
• иммунитет от наложения ареста на личный багаж;
• иммунитет от наложения ареста или надзора над всеми бумагами и документами;
• полное невмешательство в корреспонденцию.

В период пребывания членом НПМ и по окончании этого периода:

• судебно-процессуальный иммунитет в отношении всего сказанного или написанного ими и совершенного ими при исполнении служебных обязанностей в НПМ.

Кроме того, вся конфиденциальная информация, собранная НПМ, также не подлежит разглашению. Законодательство государства-участника не должно позволять производить обыск или выемку, или принудительного раскрытия конфиденциальной информации, имеющейся в распоряжении НПМ, или данных об источниках такой информации.

Защита от репрессий

Соответствующее законодательство (например, законодательный акт о создании НПМ) должно гарантировать, что ни один орган не может назначать, применять, разрешать или допускать любые санкции в отношении любого лица или организации за сообщение национальному превентивному механизму любой информации, будь то правдивой или ложной, и ни одно такое лицо или организация не могут быть каким-либо иным образом ущемлены.

Самой надёжной гарантией эффективного механизма мониторинга является возможность осуществления его членами своей деятельности без каких-либо угроз или санкций в их отношении.

Кроме того, важным элементом является защита от репрессий в отношении заключенных и лиц, с которыми они тесно связаны, или представителей, которые контактируют с наблюдательными органами. Страх перед репрессиями является основным препятствием для осуществления эффективного мониторинга.

Все лица, которые устанавливают контакты с НПМ, будь то заключенные, пациенты, сотрудники пенитенциарных учреждений, психиатрических больниц и аналогичных учреждений, представители гражданского общества, государства и другие лица должны быть уверены, что будет обеспечена конфиденциальность любой представленной ими информации, а также что они не будут подвергаться каким-либо репрессиям за предоставление такой информации.

Полный текст информационной справки будет размещен на нашем сайте.